Il giudice non può essere chiamato a rispondere per l’attività di interpretazione delle norme e di valutazione di fatti e prove (c.d. clausola di salvaguardia)

La natura delle funzioni giudiziarie non esclude la responsabilità per l’attività di valutazione dei fatti e delle prove e di interpretazione delle leggi

Il consigliere di Stato Francesco Bellomo, nell'articolo Innovazione: il magistrato come agente superiore (in Ordine giuridico e responsabilità del magistrato, a cura di Andrea Ghironi e Francesco Bellomo, “Diritto e scienza”, n. 4, aprile 2012, p. 21) scrive che “la pretesa di escludere dall’area di responsabilità del magistrato proprio l’attività che istituzionalmente egli è chiamato a svolgere non ha alcun senso. Né la natura delle funzioni giudiziarie lo impone, atteso che la discrezionalità che ne connota l’esercizio ha natura tecnica ed è oggettivamente controllabile, assai più di quanto comunemente si crede”. Ciò in quanto “buona parte dell’attività dell’interprete è regolata da concetti appartenenti alle scienze matematiche, fisiche e naturali, perciò connotata da ridotti margini di discrezionalità”.

Il giudice deve rispondere dell’interpretazione delle norme processuali in quanto sono regole di condotta che egli è tenuto a rispettare

Secondo “autorevolissima dottrina”, rappresentata da Francesco P. Luiso nel testo La responsabilità civile, (“Foro.it”, 2011, V, p. 287), “coloro che estendono la clausola di salvaguardia anche alle questioni di rito e alle norme processuali commettono un duplice, grave errore” in quanto “rispetto alla norma processuale – che è per lui regola di condotta e non metro di giudizio – il giudice non si trova in una posizione diversa da quella di qualunque altro soggetto destinatario della regola stessa”: una simile soluzione, invero, farebbe del giudice “un monstrum, l’unico soggetto dell’ordinamento che può interpretare a suo piacere ed insindacabilmente le norme che lo riguardano”.
In un altro articolo Luiso precisa che, poiché “la clausola di salvaguardia contiene una precisa delimitazione”, applicandosi esclusivamente “all’attività svolta nell’esercizio delle funzioni giudiziarie”, ed avendo la funzione giudiziaria “una sua specificità solo allorquando è finalizzata alla risoluzione della controversia [...] allorché all’apparato giurisdizionale sono attribuiti compiti diversi da quello decisorio-cognitivo, l’attività svolta dal magistrato non è diversa da quella svolta da altri soggetti dell’ordinamento” con la conseguenza che “la clausola di salvaguardia vale solo per il merito della decisione giudiziaria, e quindi per l’interpretazione della normativa sostanziale e l’accertamento dei fatti per detta normativa rilevanti; non vale certo per la normativa processuale e per i fatti processualmente rilevanti. […] Ad es.: se un avvocato interpreta malamente l'art. 348-ter, terzo comma, c.p.c., e propone ricorso per cassazione fuori termine, è soggetto alla responsabilità professionale dell'art. 2236 c.c. Se un giudice interpreta malamente la stessa norma, perché tale interpretazione dovrebbe essere insindacabile?” (La responsabilità dei magistrati: qualche osservazione dopo che il Senato ha approvato la riforma, “Judicium.it”, 5 gennaio 2015).

La responsabilità civile deve potersi applicare anche all’interpretazione delle norme sostanziali allorquando si tratti di attività a iniziativa del giudice

Giuliano Scarselli si spinge ancora oltre, affermando che la clausola di salvaguardia non si deve mai applicare “né con riguardo a norme processuali, né con riguardo a norme sostanziali, quando il giudice, per sua scelta, proceda d’ufficio, e non ad istanza di parte secondo la regola normale del processo civile […]. Con riguardo alle attività ‘gestorie’, al pari delle norme processuali che regolano comportamenti del giudice, la clausola di salvaguardia non può a mio parere applicarsi” in quanto la stessa “riguarda il giudizio e non l’iniziativa, ed è un esonero che si riconosce a chi ha l’onere di giudicare, non anche a chi, senza esser richiesti da alcuno, ha l’arbitrio di gestire”, nel qual caso “le regole sulla responsabilità non possono differenziarsi rispetto a quelle di un qualunque altro professionista” (Ordinamento giudiziario e forense, Giuffrè, 2013, pp. 221 ss).

L’estensione delle ipotesi di responsabilità è imposta dall’ordinamento europeo

Come sottolineato dall’onorevole Lucio Barani in occasione della discussione in Commissione Giustizia, “i diversi moniti pervenuti negli anni dalla Corte di giustizia europea hanno posto in dubbio l’adeguatezza delle disposizioni previste dalla legge Vassalli”, in particolare quando, con la sentenza del 24 novembre 2011 nella causa C-379/10, la Corte ha precisato che la responsabilità civile dei magistrati “deve sorgere anche quando la violazione manifesta del diritto vigente ‘risulti da interpretazione di norme di diritto o da valutazione dei fatti e delle prove effettuate’, in quanto tale funzione rientra nell’essenza dell’attività giurisdizionale” (Resoconto sommario n. 65 del 3 dicembre 2013).
Anche il ministro della Giustizia Andrea Orlando, in occasione delle dichiarazioni di voto alla Camera, ha precisato che “si tratta semplicemente della traduzione di un'indicazione europea e […] che non è vero che questa responsabilità si riflette immediatamente sul magistrato, perché l'elemento che chiama in causa lo Stato non prevede un automatismo nei confronti del magistrato, il quale può essere chiamato in causa soltanto nel caso di negligenza inescusabile, e quindi con un'area di responsabilità più ridotta rispetto a quella per la quale viene chiamato in causa lo Stato”, venendo meno i rischi paventati da chi ritiene si tratti di “un'estensione impropria dell'area di responsabilità”(Resoconto seduta n.380 del 24 febbraio 2015).

L’attività di valutazione dei fatti e delle prove e di interpretazione delle leggi non può dar luogo a responsabilità in quanto rappresenta l’essenza più dinamica della funzione giudiziaria 

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 18 del 1989, ha dichiarato che la garanzia costituzionale dell’indipendenza del giudice “è diretta, infatti, a tutelare, in primis, l’autonomia di valutazione dei fatti e delle prove e l’imparziale interpretazione delle norme di diritto. Tale attività non può dar luogo a responsabilità del giudice”.
A tal proposito, nel corso dell’esame parlamentare del disegno di legge in materia di responsabilità civile dei magistrati, il senatore Ciro Falanga ha ricordato: “l’attività di interpretazione ed applicazione delle leggi è una delle attività intellettuali più complesse in cui l’uomo, insostituibile da qualunque macchina, oggi e per sempre agisce con tutte le sue facoltà culturali più alte e in cui, sollecitato da forme e manifestazioni sempre diverse delle fattispecie concrete, deve agire talvolta anche in modo innovativo e brillante”. Sulla base di questa considerazione, Falanga ha precisato come sia necessario evitare “a tutti i costi” il rischio che il regime della responsabilità civile ponga “una cappa di piombo sull’attività interpretativa delle norme, determinando uno statico conformismo alla giurisprudenza della Cassazione che […] gli stessi giudici della Corte non auspicano, perché ovviamente si priverebbero di quelle sollecitazioni culturali effervescenti e dinamiche che giungono loro dalle sentenze di merito e dal contributo degli avvocati”. E ciò in quanto “la norma giuridica, anche nell’apparente fissità della sua formulazione letterale, ha una sua vita che gli deriva, oltre che dai rapporti che essa stabilisce con le altre norme dell’ordinamento giuridico, eventualmente mutate, dall’apporto interpretativo dei giudici nel contatto tra la norma, la vita reale e le vicende umane che essa pretende di regolare” (Resoconto stenografico della seduta n. 354 del 19 novembre 2014).
A conferma di ciò, il magistrato Marco Bignami (Il deficit culturale della nuova disciplina della responsabilità civile dei magistrati, “Questione giustizia”, 21 maggio 2015) ha rammentato che ricollegare la responsabilità civile dei magistrati anche all’attività interpretativa comporta il rischio che questa diventi “un’attività estremamente legata al conformismo”, pregiudicando lo sviluppo di quegli orientamenti giurisprudenziali che oggi, “anche grazie all’iniziativa di alcuni giudici intellettualmente meno pigri di altri”, ricevono persino l’avallo della Corte di Cassazione, laddove quando furono espressi la prima volta avrebbero potuto costituire, secondo la nuova disciplina, violazione di legge e comportare, pertanto, responsabilità personale del giudice. Pertanto, l’eliminazione della cd. clausola di salvaguardia nella legge sulla responsabilità civile dei giudici “è sotto questo profilo preoccupante, perché, erodendo gli spazi aperti al confronto interpretativo tra le Corti e tra i giudici, rischia di costituire un freno allo sviluppo della nostra società”.

 

Introducendo un sindacato sul merito dell’attività giurisdizionale si rischia di pregiudicare l’indipendenza del magistrato

Lo scenario prospettato dal CSM nel suo parere sul disegno di legge Orlando, adottato con delibera consiliare del 29 ottobre 2014, è ancora più tragico, poiché l’eliminazione della c.d. clausola di salvaguardia potrebbe comportare l’ammissibilità di “un’indagine surrettizia circa l’interpretazione dei fatti, la violazione o falsa applicazione di norme giuridiche o l’attività valutativa del giudice di situazioni processuali, con un sostanziale sindacato sul merito dell’attività giurisdizionale e con un conseguente vulnus all’indipendenza del magistrato”. Il CSM precisa, inoltre, che “al fine di scongiurare un esito siffatto, che certamente minerebbe il cuore della giurisdizione, è necessario che l’errore rilevante sia quello che deve apparire di assoluta immediatezza e di semplice e concreta rilevabilità, senza che la sua constatazione necessiti di argomentazioni induttive o di indagini ermeneutiche, e che esso non possa consistere, per converso, in un preteso, inesatto apprezzamento delle risultanze processuali: in una parola, ancora una volta, l’errore inescusabile”.

 

L’introduzione di un sindacato sul merito dell’attività giurisdizionale rischia di dar vita ad un ulteriore grado di giudizio

 Maria A. Sandulli, docente universitaria, ha posto in evidenza “il rischio che l’affermazione generalizzata della responsabilità dello Stato – e addirittura di quella diretta del magistrato – anche per errori interpretativi, con conseguente esplosione della domanda risarcitoria, si traduca, impropriamente, in una sorta di ulteriore grado di giudizio o, peggio ancora, uno strumento per condizionarne l’operato e, in ultima analisi, l’indipendenza stessa del magistrato”, considerato che “l’interpretazione, non meno della valutazione del fatto e delle prove, costituisce il proprium dell’attività giurisdizionale” (Riflessioni sulla responsabilità civile degli organi giurisdizionali, “Federaismi.it” n. 10/2012).

 

Con una simile estensione delle ipotesi di responsabilità, i giudici agiranno in chiave difensiva, come accade per i medici

Giancarlo De Cataldo in un articolo pubblicato dalla rivista “L’Espresso” in data 11 marzo 2015, sulla questione argomenta che, stabilendo nella nuova formulazione dell’articolo 2 della legge 117/1988 che il “travisamento dei fatti e delle prove” costituisce ipotesi di “colpa grave”, il legislatore del 2015 “è andato ben oltre, e alle classiche ipotesi di dolo e colpa grave (il giudice corrotto, quello incapace, distratto, superficiale, negligente) ha aggiunto una responsabilità per ‘travisamento del fatto e della prova’ […] che è il classico motivo di ricorso che punta a invalidare la tenuta logica di una decisione controversa. […] Le autentiche vittime, purtroppo, non saranno i meno di diecimila magistrati italiani, i quali, dal loro canto, hanno reagito con amarezza, lamentando una legge punitiva nei loro confronti. Per quanto l’uomo della strada, il cittadino twittatore, possa non rendersene conto, a pagare il prezzo più alto sarà proprio lui. Da un lato, è prevedibile che le sentenze si orienteranno in chiave difensiva, attestandosi sulla difesa dell’esistente, ultimo baluardo di giudici intimiditi e gravati da un’organizzazione dei servizi strutturalmente deficitaria. Un po’ come accade per i medici, terrorizzati dalle azioni risarcitorie” ("Giustizia? Stanno rottamando pure i diritti". Giancarlo De Cataldo contro le riforme, “L’Espresso”, 11 marzo 2015).
Nello stesso senso si è espresso anche Cristian Vettoruzzo, giudice penale presso il tribunale di Treviso, che nell’ordinanza dell’8 maggio 2015, con la quale ha sollevato questioni di legittimità costituzionale della nuova legge, ha sottolineato che “se il giudice sa che la sua attività di interpretazione e di valutazione dei fatti può comportare una responsabilità per danni sarà portato, quale uomo, a preferire, tra due opzioni ermeneutiche o tra due ricostruzioni probatorie dei fatti (evenienza quest’ultima che si prospetta all’esito della maggior parte delle istruttorie dibattimentali) quella meno rischiosa (per esempio l’assoluzione) e ciò, in particolare, nei processi più insidiosi ove, per ipotesi, la prova è indiziaria o dove sono in gioco rilevanti interessi economici”. Anche l’onorevole Alfonso Bonafede condivide la medesima linea di pensiero, in quanto “inserire un requisito così blando, qual è il semplice travisamento del fatto e delle prove, darà la possibilità, sostanzialmente a tutti i cittadini, di adire le vie giudiziarie per un quarto grado di giudizio a tutti gli effetti” con conseguente “altissimo rischio di una vera e propria esplosione dei contenziosi” (Resoconto stenografico dell'Assemblea, Seduta n. 380 di martedì 24 febbraio 2015).