Direttiva Bolkestein
PRO O CONTRO?
Nel dibattito pubblico italiano, “Direttiva Bolkestein” è diventata una formula-ombrello che indica molto più della direttiva europea 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno. Sul piano giuridico, la direttiva nasce con l’obiettivo di facilitare la libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione europea. In Italia, però, il punto più controverso riguarda soprattutto l’articolo 12: quando il numero di autorizzazioni disponibili è limitato a causa della scarsità di una risorsa naturale o della capacità tecnica, le autorizzazioni devono essere assegnate attraverso procedure imparziali e trasparenti, senza rinnovi automatici.
La direttiva ha un ambito di applicazione molto ampio, che comprende anche il turismo, il tempo libero e numerose attività di servizio. Nel linguaggio politico e mediatico italiano, tuttavia, il termine “Bolkestein” si è progressivamente identificato quasi esclusivamente con il tema delle concessioni balneari, molto più che con altri settori interessati dalla normativa europea.
IL DIBATTITO IN 2 MINUTI:
Nel fronte favorevole, sentenze UE, Consulta e AGCM convergono nel rendere le proroghe automatiche sempre più difficili da difendere.
I contrari temono che investimenti, aziende familiari e lavoro stagionale paghino il prezzo di una svolta troppo rapida.
La riforma lega le gare a qualità, accessibilità, tutela del lavoro, investimenti e limiti alla concentrazione del mercato.
Per chi critica l’attuale impianto, la mappatura e la valutazione della scarsità non sono ancora definitive né uniformi.
Dopo casi come Cervia, Pietra Ligure e Gaeta, i favorevoli vedono nell’uniformità nazionale una cura al contenzioso.
Bando-tipo, indennizzi e linee guida restano terreni sensibili: per molti operatori il problema è anche di sequenza e tempi.
La gara non è più un’opzione politica
Secondo chi sostiene la piena applicazione della Direttiva Bolkestein, il punto centrale è che il dibattito italiano non si svolge più in un contesto di incertezza normativa, ma all’interno di un quadro giuridico ormai consolidato, composto da norme europee, sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea e decisioni della Corte costituzionale italiana. La direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno non si limita a promuovere genericamente una maggiore apertura del mercato. L’articolo 12 interviene in modo specifico nei casi in cui il numero delle autorizzazioni disponibili sia limitato a causa della scarsità di una risorsa naturale o della capacità tecnica. In queste situazioni, la direttiva impone procedure di selezione imparziali e trasparenti e vieta il rinnovo automatico delle autorizzazioni.
La svolta è arrivata con la sentenza “Promoimpresa” della Corte di giustizia dell’Unione europea del 14 luglio 2016. Con questa decisione, la Corte ha stabilito che tale principio si applica anche alle concessioni demaniali marittime e lacuali italiane. Per i sostenitori delle gare pubbliche, da quel momento la questione ha cessato di essere soltanto una disputa politica interna, diventando un problema di compatibilità con il diritto dell’Unione europea. Di conseguenza, difendere il rinnovo automatico delle concessioni non significa più proporre un diverso modello economico, ma sostenere una soluzione sempre più difficile da conciliare con la giurisprudenza europea.
Questa interpretazione è stata rafforzata dalle decisioni successive. Nel caso “Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) contro Comune di Ginosa”, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha ribadito che le concessioni per l’occupazione delle spiagge italiane non possono essere rinnovate automaticamente. La Corte ha inoltre chiarito che l’applicazione della direttiva non dipende dalla dimostrazione di un interesse transfrontaliero certo e che i giudici e le autorità amministrative nazionali sono tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili con il diritto europeo.
Anche sul piano interno si è registrato un orientamento convergente. La Corte costituzionale ha prima dichiarato illegittima la proroga automatica prevista dalla Regione Sicilia e successivamente ha censurato alcune disposizioni della Regione Toscana, sottolineando il legame tra concessioni balneari, tutela della concorrenza e competenza legislativa dello Stato. Secondo il fronte favorevole alle gare, queste decisioni dimostrano l’esistenza di un orientamento ormai stabile e coerente tra la Corte di giustizia dell’Unione europea, la Corte costituzionale e gli altri organi giurisdizionali italiani.
Anche gli sviluppi del 2026 vengono interpretati nella stessa prospettiva. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), nei casi riguardanti i Comuni di Cervia e Pietra Ligure, ha contestato proroghe di fatto, rinvii privi di un cronoprogramma definito e decisioni che avrebbero ritardato l’apertura del mercato per un periodo ritenuto eccessivamente lungo.
L’11 maggio 2026 il Tribunale amministrativo regionale (TAR) del Lazio, sezione di Latina, ha annullato, nel caso del Comune di Gaeta, sia la proroga generalizzata delle concessioni sia alcune operazioni di project financing, considerate incompatibili con l’obbligo di svolgere procedure di gara effettivamente aperte e competitive. Pochi giorni dopo, la Corte di cassazione ha inoltre escluso la possibilità di contestare indirettamente la storica decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 2021 attraverso il ricorso presentato da soggetti che non avevano partecipato al giudizio originario.
Da questa prospettiva, i sostenitori della piena applicazione della direttiva ritengono che il linguaggio dell’“emergenza balneari” descriva sempre meno un’incertezza sul piano giuridico e sempre più una difficoltà politica ad accettare le conseguenze di un quadro normativo ormai definito.
L’alternativa, dunque, non è più tra fare o non fare le gare, ma tra gestire in modo ordinato la transizione verso il nuovo sistema oppure continuare a generare contenziosi, interventi dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e annullamenti da parte dei tribunali.
Nina Celli, 31 maggio 2026
Transizione è brusca, i costi sono alti per imprese e lavoro
La critica più articolata all’applicazione della Direttiva Bolkestein non consiste nel negare necessariamente l’esistenza di un problema giuridico o degli obblighi derivanti dal diritto europeo. Piuttosto, mette in discussione il modo in cui la transizione verso il nuovo sistema di assegnazione delle concessioni viene realizzata e gli effetti economici e sociali che essa può produrre. Secondo questa impostazione, il settore balneare italiano non è composto soltanto da concessioni amministrative, ma da un insieme di imprese che, in molti casi, hanno una lunga storia familiare alle spalle. A queste attività sono legati investimenti materiali e immateriali, rapporti consolidati con il territorio, occupazione stagionale e modelli di offerta turistica costruiti nel corso di decenni.
I contrari sottolineano che lo stesso legislatore italiano sembra aver riconosciuto questa specificità. Il decreto-legge n. 131 del 2024, successivamente convertito nella legge n. 166 del 2024, ha infatti previsto una serie di misure di tutela: concessioni di durata compresa tra cinque e venti anni, un sistema di indennizzo per gli investimenti non ancora ammortizzati, criteri di gara che valorizzano l’esperienza professionale maturata, la rilevanza della concessione come principale fonte di reddito familiare e l’impegno del nuovo concessionario a riassorbire il personale impiegato dal gestore uscente. Per i critici della riforma, l’introduzione di queste garanzie dimostra che il mercato balneare non può essere assimilato a una normale licenza commerciale da riassegnare senza conseguenze. Se il legislatore ha ritenuto necessario prevedere meccanismi di compensazione e criteri di tutela specifici, sostengono, è perché una sostituzione improvvisa dei concessionari potrebbe generare costi economici e sociali significativi.
A questa preoccupazione si aggiunge il tema patrimoniale. Con la sentenza dell’11 luglio 2024 nel caso “Società Italiana Imprese Balneari”, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha stabilito che il trasferimento gratuito allo Stato delle opere non amovibili alla scadenza della concessione, in determinate condizioni, non è di per sé incompatibile con l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che tutela la libertà di stabilimento. Secondo il fronte contrario, proprio questa conclusione rende ancora più importante l’esistenza di strumenti di indennizzo efficaci, rapidi e prevedibili. In assenza di adeguate compensazioni economiche, infatti, il rischio sarebbe quello di penalizzare operatori che hanno sostenuto investimenti rilevanti nel corso degli anni.
Non a caso, il 20 marzo 2025 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) comunicava che il tavolo tecnico istituito sul tema stava ancora esaminando le proposte relative al decreto sugli indennizzi, anche alla luce delle osservazioni formulate dalla Commissione europea. Per i critici, il fatto che una questione così delicata fosse ancora aperta dimostrava che il percorso verso le gare pubbliche stava procedendo più rapidamente rispetto alla definizione delle tutele economiche per i concessionari uscenti.
Le preoccupazioni della categoria si sono manifestate anche sul piano organizzativo. Il 21 maggio 2026 il Sindacato Italiano Balneari ha proclamato una mobilitazione nazionale, denunciando quelli che considera gli effetti di un’“errata applicazione della Bolkestein”. Con toni meno conflittuali ma comunque critici, anche Legacoop Romagna, alla fine di aprile 2026, ha evidenziato come il bando-tipo nazionale fosse ancora in fase di definizione e come le future linee guida regionali sarebbero state determinanti per evitare incertezze applicative e contenziosi.
In questa prospettiva, la questione principale non consiste nel sostenere che nulla debba cambiare. Piuttosto, si ritiene che il peso della transizione non possa ricadere prevalentemente sugli operatori già presenti sul mercato, chiamati contemporaneamente a confrontarsi con contenziosi ancora aperti, decreti attuativi incompleti, procedure di valutazione patrimoniale, stime sugli indennizzi e incertezza riguardo al valore futuro delle proprie aziende.
L’applicazione della direttiva europea è dunque un obbligo giuridico, ma l’attuale modalità di attuazione rischia di trasformare tale obbligo in un costo concentrato soprattutto sulle imprese esistenti, sui lavoratori stagionali e sulle economie locali che da quelle attività dipendono.
Nina Celli, 31 maggio 2026
Le gare possono rendere più trasparente e accessibile l’uso della costa
Per il fronte favorevole alla piena applicazione della Direttiva Bolkestein, la questione non si riduce alla semplice sostituzione di un concessionario con un altro. Il punto centrale è stabilire se l’assegnazione di un bene pubblico limitato, come il demanio marittimo, debba avvenire attraverso criteri chiari, trasparenti e verificabili oppure continuare a essere regolata, di fatto, dalla continuità dei gestori già presenti.
In questa prospettiva, il decreto-legge n. 131 del 2024, successivamente convertito nella legge n. 166 del 2024, rappresenta un tentativo di disciplinare il passaggio a un nuovo sistema. La normativa prevede obblighi di pubblicità degli atti, tempi minimi per la pubblicazione dei bandi e procedure competitive basate su criteri definiti in anticipo. Le nuove concessioni possono avere una durata compresa tra cinque e venti anni, in funzione degli investimenti da ammortizzare. I partecipanti devono inoltre presentare un piano economico-finanziario e vengono valutati sulla base di una pluralità di criteri. Tra questi figurano la qualità dei servizi offerti, l’accessibilità per le persone con disabilità, la capacità di garantire attività anche al di fuori della stagione balneare, la valorizzazione culturale del territorio, la tutela dell’ambiente, l’esperienza professionale maturata nel settore, il contenimento della concentrazione di concessioni nelle mani di pochi operatori e l’impegno a riassorbire almeno una parte del personale impiegato dal concessionario uscente.
Secondo i sostenitori della riforma, questi elementi dimostrano che il sistema delle gare non è stato concepito esclusivamente come uno strumento di liberalizzazione economica. Al contrario, l’obiettivo sarebbe quello di costruire un modello di regolazione pubblica del settore, nel quale la concorrenza rappresenta soltanto uno degli aspetti da considerare insieme alla qualità dei servizi, alla sostenibilità e alla tutela dell’interesse collettivo.
La stessa impostazione emerge dal trattamento riservato agli investimenti effettuati dai concessionari uscenti. Il diritto italiano più recente, osservano i favorevoli, non ignora il valore economico delle imprese già operative. La disciplina approvata nel 2024 prevede infatti un meccanismo di indennizzo destinato al concessionario uscente, calcolato sulla base degli investimenti non ancora ammortizzati e di un’equa remunerazione degli investimenti realizzati negli ultimi cinque anni.
Parallelamente, la durata delle nuove concessioni è collegata alla sostenibilità economica dei progetti presentati. Per questo motivo, i sostenitori delle gare ritengono che non sia più corretto descrivere la riforma come una forma di espropriazione competitiva. A loro avviso, il legislatore ha cercato di accompagnare il passaggio da un sistema fondato sulle proroghe a uno basato sulla selezione pubblica, introducendo al tempo stesso strumenti di tutela economica per gli operatori esistenti. In questa lettura, la gara non elimina automaticamente il valore costruito dalle imprese nel corso degli anni, ma lo inserisce all’interno di un quadro nel quale l’interesse pubblico deve essere bilanciato con gli interessi economici dei concessionari.
Accanto alla dimensione giuridica ed economica, il fronte favorevole richiama anche aspetti territoriali e sociali. In un contributo pubblicato dall’Università IUAV di Venezia nel 2025, la ricercatrice Klarissa Pica interpreta il caso Bolkestein come una questione legata ai divari socio-spaziali. In questa prospettiva, il problema non riguarda soltanto chi ottiene la concessione, ma anche chi può accedere al mare, in quali condizioni e con quali livelli di disuguaglianza territoriale. Argomentazioni simili sono state avanzate dall’associazione Mare Libero durante un’audizione al Senato della Repubblica del marzo 2026. L’associazione ha chiesto procedure di gara prive di diritti di prelazione, senza scorciatoie basate sul project financing e orientate a una maggiore fruizione collettiva delle spiagge. Anche Legambiente, già nel 2024, aveva sostenuto che il dibattito non dovesse limitarsi alla questione delle concessioni esistenti, ma affrontare più in generale il tema della disponibilità di spiagge libere e della sostenibilità ambientale delle coste italiane.
La Direttiva Bolkestein può quindi rappresentare uno strumento per coniugare concorrenza, qualità dei servizi, trasparenza amministrativa e maggiore attenzione all’interesse collettivo nell’utilizzo del demanio marittimo. Secondo questa impostazione, non vi è alcuna garanzia che tali risultati si realizzino automaticamente, ma la prospettiva di una regolazione fondata su gare pubbliche viene considerata più realistica e più coerente con il quadro normativo attuale rispetto al ricorso a ulteriori proroghe delle concessioni esistenti.
Nina Celli, 31 maggio 2026
La scarsità della risorsa non può essere data per scontata
Un secondo filone critico nei confronti dell’attuale applicazione della Direttiva Bolkestein riguarda il concetto stesso di “scarsità della risorsa”, elemento che per i contrari non può essere considerato un dato automatico e uniforme lungo tutte le coste italiane.
La direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno e la successiva giurisprudenza europea attribuiscono infatti un ruolo centrale alla scarsità della risorsa naturale. L’articolo 12 della direttiva si applica proprio quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato a causa della scarsità della risorsa o della capacità tecnica disponibile. Lo stesso principio è stato richiamato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza “Promoimpresa” del 14 luglio 2016 e costituisce uno dei presupposti fondamentali dell’intero impianto giuridico sviluppatosi negli anni successivi.
Secondo il fronte contrario, tuttavia, nel dibattito italiano questo requisito rischia spesso di essere trattato come una premessa acquisita anziché come un elemento da verificare concretamente. In altre parole, la scarsità rappresenta il presupposto che giustifica l’applicazione delle procedure competitive previste dalla direttiva, ma proprio per questo dovrebbe essere accertata con attenzione e non semplicemente presunta.
I critici osservano che il litorale italiano presenta caratteristiche estremamente differenziate sotto il profilo geografico, urbanistico, ambientale e turistico. Le condizioni esistenti in una località fortemente urbanizzata dell’Adriatico possono essere molto diverse da quelle di un tratto costiero meno sfruttato del Mezzogiorno o di un’area soggetta a particolari vincoli ambientali. Per questo motivo, sostengono, la scarsità della risorsa non dovrebbe essere considerata un fenomeno omogeneo su scala nazionale.
In questo contesto continua ad avere un peso rilevante il lavoro svolto dal tavolo tecnico istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri il 5 luglio 2023. Sulla base dei dati allora disponibili, il gruppo di lavoro aveva stimato che le aree occupate da concessioni balneari rappresentassero circa il 33% delle aree costiere considerate disponibili.
Tale dato era però accompagnato da importanti precisazioni metodologiche. Lo stesso tavolo tecnico evidenziava infatti la mancanza di informazioni complete relative alle aree lacuali e fluviali e la necessità di ulteriori elaborazioni e verifiche. Nonostante queste cautele, il dato del 33% è diventato uno dei principali riferimenti per coloro che contestano una lettura particolarmente rigida della direttiva.
Secondo questa impostazione, la grande varietà delle coste italiane rende difficile elaborare una valutazione unitaria della scarsità. L’esistenza di tratti non balneabili, aree soggette a erosione, zone protette, vincoli paesaggistici e ambientali, nonché modelli turistici profondamente differenti, rende problematica qualsiasi generalizzazione su scala nazionale. Da questo punto di vista, i contrari non negano che la risorsa possa risultare effettivamente scarsa in molte aree del Paese. Contestano però l’idea che tale conclusione possa essere automaticamente estesa a tutte le coste italiane con la stessa intensità e senza ulteriori verifiche. Per loro, parlare di “risorsa scarsa” può essere corretto in numerosi contesti, ma non necessariamente in tutti e non con le medesime implicazioni.
La mobilitazione promossa dal Sindacato Italiano Balneari il 21 maggio 2026 si inserisce proprio in questo quadro. La protesta non viene presentata soltanto come una difesa degli operatori già presenti sul mercato, ma anche come una contestazione dell’idea che le procedure di gara debbano essere avviate ovunque secondo gli stessi criteri e con la stessa urgenza, indipendentemente dalle caratteristiche dei singoli territori. Per questo motivo, il fronte contrario chiede una mappatura più aggiornata e dettagliata delle coste italiane, verifiche territoriali più approfondite e una definizione maggiormente condivisa di concetti come “spiaggia disponibile”, “risorsa utilizzabile” o “risorsa scarsa”. Secondo questa prospettiva, la qualità dei dati e delle misurazioni rappresenta un passaggio preliminare indispensabile per applicare correttamente la normativa europea.
Questa posizione non mette in discussione l’esistenza del vincolo derivante dal diritto dell’Unione europea. Propone però un’interpretazione più prudente e meno standardizzata delle regole. Se la Direttiva Bolkestein trova applicazione quando la risorsa è effettivamente scarsa, concludono i critici, allora l’accertamento della scarsità non può essere considerato un dettaglio tecnico secondario, ma costituisce una condizione essenziale per la legittimità e l’equità dell’intero sistema.
Nina Celli, 31 maggio 2026
Regole uniformi per ridurre l’incertezza e il contenzioso
Una terza argomentazione a favore dell’applicazione della Direttiva Bolkestein si concentra meno sui principi della concorrenza e più sulla necessità di rendere il sistema governabile e prevedibile. Negli ultimi anni, il settore delle concessioni balneari ha evidenziato una forte frammentazione territoriale. Alcuni Comuni hanno avviato procedure di gara temporanee o “bandi ponte”, altri hanno scelto di rinviare le assegnazioni, mentre altri ancora hanno tentato soluzioni intermedie, ricorrendo a strumenti come il project financing o adottando cronoprogrammi particolarmente lunghi. Secondo il fronte favorevole, questa eterogeneità rappresenta oggi uno dei principali problemi del sistema. La difficoltà non deriverebbe soltanto dall’esistenza di un contenzioso giuridico, ma soprattutto dalla moltiplicazione di regole, interpretazioni e prassi differenti tra territori sottoposti allo stesso quadro normativo nazionale ed europeo.
In questa prospettiva, il decreto-legge n. 32 dell’11 marzo 2026, successivamente convertito nella legge n. 71 del 9 maggio 2026, e il lavoro avviato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per la definizione di un bando-tipo nazionale vengono interpretati come un tentativo di superare questa frammentazione. L’obiettivo sarebbe quello di sottrarre la gestione delle concessioni a una logica eccessivamente locale e di costruire un quadro più uniforme per tutti gli enti concedenti.
Per i sostenitori di questa impostazione, procedure standardizzate, contenuti minimi obbligatori dei bandi e criteri di pubblicazione omogenei permetterebbero di ridurre sensibilmente il numero dei contenziosi. Se le regole diventano più chiare e uguali per tutti, si restringe infatti lo spazio per decisioni molto diverse tra loro riguardo a beni pubblici disciplinati dalle stesse norme.
Le recenti prese di posizione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) vengono spesso citate a sostegno di questa tesi. Nel caso relativo al Comune di Cervia, l’Autorità ha contestato una soluzione che avrebbe rinviato l’effettiva assegnazione delle concessioni fino al maggio 2027. Nel caso del Comune di Pietra Ligure, invece, ha criticato l’assenza di un cronoprogramma certo e il differimento delle gare in attesa di ulteriori attività preparatorie. In entrambi i casi, il messaggio dell’Autorità è stato sostanzialmente lo stesso: il rinvio dell’apertura del mercato non può trasformarsi in una prosecuzione indefinita del rapporto concessorio esistente. Per il fronte favorevole, queste decisioni dimostrano la necessità di disporre di regole più precise e di tempi applicativi più chiari.
Anche la successiva pronuncia del Tribunale amministrativo regionale (TAR) del Lazio, sezione di Latina, relativa al Comune di Gaeta viene letta nello stesso modo. Con la decisione dell’11 maggio 2026, il tribunale ha annullato sia la proroga generalizzata delle concessioni sia alcune operazioni di project financing, considerate incompatibili con il principio dell’evidenza pubblica e con l’obbligo di svolgere gare effettivamente aperte alla concorrenza. Secondo i sostenitori della riforma, questi casi mostrano come la mancanza di un quadro uniforme favorisca la nascita di controversie locali, ciascuna con proprie peculiarità e propri percorsi giudiziari. Più il sistema rimane frammentato, sostengono, più ogni amministrazione tende a produrre il proprio contenzioso. Al contrario, una disciplina nazionale più omogenea contribuirebbe a ridurre le divergenze interpretative e ad aumentare la certezza del diritto.
Anche l’ordinanza n. 14568 del 2026 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione viene interpretata in questa chiave. Come ricostruito da “Il Sole 24 Ore”, la decisione non affronta nuovamente il merito della disciplina delle concessioni, ma limita la possibilità di contestare indirettamente la storica sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 2021 attraverso ricorsi presentati da soggetti estranei al giudizio originario. Per il fronte favorevole, si tratta di un ulteriore segnale di stabilizzazione del quadro giuridico. Il sistema continua a essere oggetto di confronto e di conflitto, ma appare sempre meno disponibile a rimettere continuamente in discussione principi e orientamenti già consolidati.
Regole nazionali più uniformi, atti amministrativi standardizzati e margini più limitati per proroghe di fatto non rappresenterebbero un vantaggio soltanto per eventuali nuovi operatori. Potrebbero offrire benefici anche agli enti locali e agli stessi concessionari storici, che avrebbero finalmente la possibilità di confrontarsi con un quadro normativo più stabile e prevedibile, invece di operare all’interno di un sistema caratterizzato da proroghe successive, ricorsi giudiziari e continui cambiamenti interpretativi.
Nina Celli, 31 maggio 2026
Le regole non sono ancora abbastanza mature per una transizione ordinata
La terza argomentazione contraria non mette necessariamente in discussione il principio delle gare pubbliche, ma il modo in cui il passaggio al nuovo sistema viene gestito. Anche chi riconosce la necessità di procedure competitive può ritenere che la transizione sia stata accelerata senza che fosse ancora disponibile un quadro attuativo pienamente definito e condiviso.
La legge n. 166 del 2024, che ha convertito il decreto-legge n. 131 del 2024, attribuisce infatti agli enti concedenti una serie di compiti particolarmente complessi. I Comuni devono censire beni e opere presenti sulle aree in concessione, valutare gli investimenti non ancora ammortizzati, determinare gli eventuali indennizzi, predisporre bandi con obblighi di pubblicità articolati su più livelli, definire durate coerenti con i piani economico-finanziari e valutare una pluralità di criteri relativi alla qualità dei servizi, alla tutela del lavoro, all’accessibilità, alla sostenibilità e alla concentrazione del mercato.
Secondo il fronte contrario, si tratta di attività tecnicamente impegnative che richiedono strumenti operativi chiari e uniformi. Tuttavia, nel 2026, il quadro attuativo risultava ancora in fase di definizione. La conversione del decreto-legge n. 32 del 2026 e le successive comunicazioni del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti hanno infatti confermato che il confronto tecnico sul bando-tipo nazionale era ancora aperto.
Per i critici, questa circostanza evidenzia una contraddizione di fondo: lo Stato richiede agli enti locali di applicare in modo uniforme un sistema che, nei suoi aspetti operativi più delicati, è ancora oggetto di negoziazione e perfezionamento. In altre parole, viene richiesta uniformità prima che siano stati definiti in modo definitivo tutti gli strumenti necessari per garantirla.
Le prese di posizione degli operatori economici territoriali vengono spesso richiamate a sostegno di questa interpretazione. Il 30 aprile 2026 Legacoop Romagna sottolineava come il bando-tipo nazionale fosse ancora caratterizzato da margini di incertezza e come le future linee guida regionali avrebbero avuto un ruolo decisivo nell’orientare l’attività dei Comuni. Pochi giorni prima, il 27 aprile 2026, lo stesso Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva confermato la prosecuzione del confronto tecnico sul modello di bando. Nello stesso periodo, però, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) continuava a contestare gli enti che rinviavano le gare o ne dilatavano i tempi, come nei casi dei Comuni di Cervia e Pietra Ligure. Secondo il fronte contrario, questo genera una situazione di forte pressione sulle amministrazioni locali. Da un lato viene richiesto di rispettare gli obblighi derivanti dal diritto europeo e nazionale; dall’altro, i Comuni devono operare in un contesto ancora caratterizzato da incertezze interpretative, confronti istituzionali aperti e indicazioni operative non sempre definitive. Il risultato, sostengono i critici, è una sorta di corto circuito amministrativo. Le amministrazioni locali si trovano contemporaneamente esposte a possibili ricorsi, ai controlli delle autorità indipendenti, alle richieste delle associazioni di categoria e alle aspettative dei cittadini, dovendo assumere decisioni complesse su indennizzi, procedure di gara e criteri di valutazione. La sentenza del Tribunale amministrativo regionale (TAR) del Lazio, sezione di Latina, relativa al Comune di Gaeta viene spesso citata come esempio concreto di questo rischio. Con la decisione dell’11 maggio 2026, il tribunale ha annullato sia la proroga generalizzata delle concessioni sia alcune operazioni di project financing, ritenute incompatibili con il quadro normativo vigente. Per il fronte contrario, il caso dimostra quanto elevato possa essere il rischio giudiziario quando i Comuni tentano di adottare soluzioni intermedie o percorsi amministrativi alternativi.
Da questa prospettiva, il problema non può essere risolto esclusivamente attraverso sentenze o interventi legislativi. Il fatto che la Corte di cassazione abbia limitato alcune possibilità di impugnazione non elimina le difficoltà organizzative che le amministrazioni devono affrontare quotidianamente. Restano infatti da gestire aspetti concreti come la predisposizione dei bandi, le perizie sugli investimenti, la determinazione degli indennizzi, il subentro dei nuovi concessionari, la tutela dei lavoratori e la capacità tecnica degli enti di applicare correttamente la normativa.
Per il fronte contrario, quindi, la fase attuale non dimostra che il contenzioso sia stato superato. Dimostra piuttosto che il conflitto si è spostato dal piano teorico – cioè dalla domanda se la Direttiva Bolkestein debba o meno applicarsi – a quello pratico e amministrativo: quali enti siano effettivamente pronti ad applicarla in modo corretto, uniforme e sostenibile.
La critica di fondo non è quindi rivolta alla concorrenza in quanto tale. Riguarda piuttosto una sequenza istituzionale considerata incompleta. Secondo questa impostazione, prima dovrebbero essere definiti in modo chiaro strumenti, procedure, criteri operativi e tutele economiche; solo successivamente si dovrebbe chiedere ai Comuni di applicare il nuovo sistema in modo uniforme sull’intero territorio nazionale.
Nina Celli, 31 maggio 2026